美国和欧洲考虑使用冻结的俄罗斯资产援助乌克兰

据《纽约时报》报道，美国和欧洲高级官员透露，拜登政府正在悄悄表示将提供新的支持，计划动用俄罗斯央行存放在西方国家的超过3000亿美元资产以援助乌克兰。

最近，美国财政部长珍妮特·耶伦还辩称，如果国会不采取行动，扣押这些资金“在美国是法律不允许的”。美国一些高级官员还担心，如果美国开创没收这笔资金的先例，世界各国将犹豫是否将资金存入纽约联储或以美元形式存入。

但政府与七国集团协调，已开始重新考虑是否可以利用现有权力，或者是否应该寻求国会采取行动来使用这些资金。国会对此类立法的支持一直在增加，这让拜登政府乐观地认为它可能会被授予必要的权力。

官员们表示，最近几周，财政部长、央行行长、外交官和律师之间的谈判愈演愈烈，拜登政府敦促英国、法国、德国、意大利、加拿大和日本在 2 月 24 日入侵周年纪念日之前制定一项战略。

这些超过3000亿美元的俄罗斯资产已经脱离莫斯科的控制一年多了。入侵乌克兰后，美国与欧洲和日本一起采取制裁措施冻结资产，阻止俄罗斯动用其国际储备。

但扣押资产将使事情更进一步，并需要仔细的法律考虑。

乔·拜登总统尚未签署该战略，许多细节仍在激烈讨论中。政策制定者必须确定这笔资金是直接流向乌克兰还是以其他方式用于为乌克兰谋取利益。

他们还在讨论哪些类型的护栏可能与这些资金相关，例如这些资金是否只能用于重建和支持乌克兰经济的预算目的，或者是否可以像国会正在辩论的资金一样直接用于军事努力。

由于国会未能在年底前达成提供军事援助的协议，因此讨论变得更加紧迫。周二，由于共和党要求任何援助都必须与打击美国与墨西哥边境的移民挂钩，立法者放弃了最后的努力。

英国《金融时报》早些时候报道称，拜登政府已经转变观点，根据国际法，扣押俄罗斯资产是可行的。

一名高级政府官员本周表示，即使国会最终达成一项协议，为乌克兰购买更多武器并为其政府提供援助，共和党人对战争努力的支持也会受到削弱，而且乌克兰日益不稳定的军事地位清楚地表明，替代来源的资金来源仍然存在。迫切需要资金。

美国官员表示，目前为乌克兰提供的资金已接近耗尽，他们正在努力寻找为该国提供炮弹和防空系统的方法。由于欧洲自己的新资金承诺也被搁置，关于如何使用俄罗斯资产的各种新想法正在争论，要么直接动用它们，用它们来担保贷款，要么用它们赚取的利息收入来帮助乌克兰。

“我们在这里讨论的这笔资金简直就是改变游戏规则，”布什政府中的国务院官员、斯坦福大学胡佛研究所的高级研究员菲利普·泽利科（Philip Zelikow）说。“正在发生的围绕这笔钱的斗争实际上在某种程度上是战争的重要战役。”

从另一个主权国家没收如此巨额资金将是史无前例的，这种行为可能会产生不可预测的法律后果和经济后果。这几乎肯定会导致俄罗斯的诉讼和报复。

乌克兰总统弗拉基米尔·泽伦斯基(Volodymyr Zelenskyy)上周在对乌克兰的视频讲话中提到了讨论，并表示“冻结资产问题是他最近在华盛顿会谈期间解决的非常重要的决定之一”。他似乎建议这些资金应用于购买武器，并补充说，“恐怖主义国家及其附属机构的资产应用于支持乌克兰，保护生命和人民免受俄罗斯恐怖的侵害。”

德国检察官本周从一家受到欧盟制裁的俄罗斯金融公司的法兰克福银行账户中扣押了约 7.9 亿美元，这表明一些欧洲国家已准备好没收俄罗斯资产。

拜登政府对谈判几乎没有公开表态。周二，国务院发言人马修·米勒 (Matthew Miller) 表示：“我们已经研究过这个问题。仍然存在一些操作问题和法律问题。” 他说他没有更多信息。

俄罗斯资产中掌握在美国机构手中的极少——据一些估计，可能是 50 亿美元左右。但俄罗斯外汇储备的很大一部分是以美元形式持有的，无论是在美国还是在欧洲。美国有权监管涉及其货币的交易，并利用制裁措施冻结以美元计价的资产。

据信，俄罗斯的大部分矿藏都在欧洲，包括不属于七国集团的瑞士和比利时。因此，关于如何获得这些资金的外交谈判正在进行中，其中一些资金以欧元和其他货币持有。

美国官员对总统弗拉基米尔·普京没有在乌克兰入侵之前归还资金感到惊讶。但在过去一年的采访中，他们猜测普京并不相信这些资金会被扣押，因为在他 2014 年入侵并吞并克里米亚之后，这些资金就没有受到任何影响。而将这些资金带回俄罗斯将是另一个密报：入侵迫在眉睫，而普京极力否认美国和英国关于他准备采取军事行动的指控。

一位七国集团官员表示，该联盟一直在考虑如何使用俄罗斯资产的多种选择，目标是在战争两周年纪念日前后提出统一提案，届时许多高级官员将齐聚德国参加慕尼黑安全会议会议。第一次辩论的重点是国际法和各国国内法所允许的内容，同时考虑俄罗斯可能采取的法律反应和报复措施。

今年早些时候，美国官员表示，他们认为冻结的资产可以作为杠杆，帮助迫使俄罗斯坐到停火谈判桌前；据推测，作为回报，莫斯科将获得其部分资产的使用权。但俄罗斯对此类谈判没有表现出兴趣，现在官员们认为，开始使用这些资金可能会促使莫斯科坐到谈判桌前。

西方国家讨论的选择包括直接扣押这些资产并将其转移到乌克兰，利用欧洲金融机构持有的资产所赚取的利息和其他利润为乌克兰谋取利益，或者使用这些资产作为向乌克兰提供贷款的抵押品。

拜登政府前高级官员戴利普·辛格(Daleep Singh)今年在接受采访时建议，固定储备应存入乌克兰财政部可以使用的托管账户，并应用作乌克兰将发行的新债券的抵押品。

如果乌克兰能够在 10 到 30 年内成功偿还债务，那么俄罗斯就有可能收回被冻结的资产。

“如果他们无法偿还，我的预感是俄罗斯可能与此有关，”现任 PGIM 固定收益公司首席全球经济学家的辛格表示。“因此，乌克兰作为一个主权独立的经济体和国家的崛起对俄罗斯有利害关系。”

决策者在决定如何推进时面临的最大挑战之一是找到可靠的法律依据。

泽利科和前财政部长劳伦斯·萨默斯等支持扣押俄罗斯资产的人认为，持有俄罗斯资产的国家有权取消对俄罗斯的义务，并将这些资产用于偿还俄罗斯因违反国际法而应承担的债务。称为国家反措施国际法。他们指出，1990年伊拉克入侵科威特后，500亿美元的伊拉克资金被扣押并通过联合国转移，以补偿伊拉克和其他国家的受害者。

世界银行前行长罗伯特·佐利克一直在向七国集团财长们阐述，只要他们一致行动，扣押俄罗斯资产就不会对其货币或美元地位产生影响。他表示，其他国家不太可能急于将资金投入另一种货币，例如中国的人民币。

“对于储备货币，问题始终是你有什么选择，”曾担任财政部和国务院官员的佐利克表示。

美国扣押俄罗斯资产的障碍之一是拜登政府内部认为，要合法扣押俄罗斯资产需要国会采取行动。去年在德国举行的新闻发布会上，耶伦强调了这一担忧。

“虽然我们开始考虑这个问题，但现在在美国，政府没收这些法规是不合法的，”耶伦说。“这在美国是不被法律允许的。”

然而，自那以后，耶伦对夺取俄罗斯资产援助乌克兰的想法变得更加开放。

国会各派此前曾试图在年度国防法案中附加条款，允许司法部扣押属于受制裁官员的俄罗斯资产，并将这些资产出售给乌克兰的收益用于支付武器费用。但由于担心这些提案没有经过彻底审查，这些努力步履蹒跚。

由于乌克兰资金和弹药不足，有关如何提供更多援助的争论可能会从法律问题转向道德问题。

“人们可以理解那些不认为应该扣押资产的人所提出的先例观点，”长期担任财政部官员、现任官方货币和金融机构论坛美国主席的马克·索贝尔表示。“鉴于许多地方都发生了小冲突和战争，人们很容易认为这样的先例可能会失控。”

然而，索贝尔辩称，俄罗斯行为的野蛮行径证明俄罗斯有理由利用其资产来补偿乌克兰。

“在我看来，人性决定了这些因素胜过这样的论点，即扣押资产将是史无前例的，因为俄罗斯的令人发指和深不可测的行为必须受到严厉惩罚，”他说。

（本文依据了纽约时报的消息）